為中國7000萬同誌正名和服務

此前高爾夫專業雜誌曾稱，為中國特朗普是“差點（即與標準杆之間的差距）最低的美國總統”。

要深化資源和環境承載力的科學研究，萬同將環境容量和資源承載能力作為在不同空間尺度上確定各地區功能定位、萬同發展目標、人口、產業集聚規模、強度和空間分布的基本依據，控製產業開發和城市建設的強度與空間邊界，劃定生態紅線，防止“攤大餅”式的無序擴張。在準入調控方麵，誌正名按照不同地區的環境標準，製定嚴格的產業準入標準和退出條件。

針對環境風險防控薄弱和環境基本服務配置不均等突出現實問題，和服務要堅持不懈，和服務全麵推進排汙許可證製度，調整區域功能定位和產業政策，建立環境風險監測和預警機製。推進經濟、為中國科技、文化、開放等諸多領域改革，讓創新成為推進生態環保工作的主動力，釋放新動能。萬同來源：國務院發展研究中心責任編輯：周夏瑩。路徑之二：誌正名以“公平有效”為核心改進資源配置方式用好空間、總量、準入三大機製。建立係統完備、和服務高效有力的環境法製體係，提高運用法治思維和手段推動改革發展的能力，確保各項工作有法可依、有法必依。

充分發揮社團、為中國行業協會等在反映民生需求、為中國遞送公共服務、暢通群眾訴求、調節公共衝突等方麵的作用，加強政府與社會組織之間的溝通、協作以及不同社會組織之間的相互配合，促進環境管理目標更好、更有效地實現。提高全民素質，萬同加強價值觀、萬同社會觀、發展觀的培育，尊重公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，構建人本精神、法治精神、自治精神和諧統一的現代環境文化價值體係。對此可考慮采取“區間彈性定價”，誌正名盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機製，形成長期穩定的投資回報上下限。

和服務三是盡快出台PPP分行業或領域操作指南。應盡快從法律層麵和部門權限的劃分上，為中國明確其職責和分工，構建有效的PPP組織管理體係。可以說，萬同PPP頂層設計的架構已基本就緒。如對於鐵路、誌正名軌道交通等項目，誌正名由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發，但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

其次，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價，其中的定量評價需要“政府支出成本的淨現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較”，現在的難點是缺乏公共部門比較值（PSC值）數據，無法進行比較。自2014年以來，國務院及相關部委在PPP方麵密集出台了多項政策文件，以推動、引導PPP項目實施，此舉得到了各級地方政府的積極響應，並紛紛推出PPP示範、試點項目。

現在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往隻看單個項目的申報材料，隻要沒有超過一般預算支出的10%就通過論證。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣（市）允許支出責任額度適度上調。根據《招標投標法實施條例》第9條的規定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合並，即通常所說的“兩招並一招”的做法，解決由具有相應建設能力的施工企業經過第一階段招標後可以直接進行工程建設的問題。此外，在通過招投標、競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方後，簽訂特許協議時是否還應該再進行招投標也沒有明確。

隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出台了PPP操作指南，但還是不清楚如何針對具體項目開展評標、設計特許權協議等相關工作。這樣做，會導致未來年度財政實際的不可承受。同時，經濟欠發達市縣財政能力較弱，政府出資有限。這一方麵導致地方政府在實際操作時難以抉擇，另一方麵也為日後的項目運作留下隱患。

作者：王朝才等PPP因其有利於充分發揮市場機製作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化，被視為是公共服務供給機製的重大創新。特別是基層政府領導的流動性相對較大，很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。

一是在PPP項目領域建立信用約束機製，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。第三，建立風險分擔和信用約束機製，有效引導社會資本進入PPP項目。

加快推進社會信用體係建設，可優先在PPP項目領域建立信用約束機製，嚴格約束政府和企業尤其是政府方麵不守信行為，保障PPP項目的穩定性和持續性。現行法律規定，經營性土地使用權必須通過“招拍掛”方式獲取，而政府在授予特許權時，無法確保特許權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。應該說，目前財政部與國家發展改革委所推行的PPP工作都是站在國家層麵的角度，更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，實現政府與社會資本更好地合作，讓專業的人幹專業的事，為老百姓提供質量和效率更高的公共產品和服務。地方政府隻有通過這兩項論證，才能申報PPP項目，但是，目前不少PPP項目的這兩項論證都流於形式。如果現在PPP立法中沒有考慮清楚並對此作出清晰界定，勢必會對以後糾紛的解決造成困擾。同時，還要有績效評價機製，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。

進一步完善PPP工作的建議第一，積極推進國家層麵的PPP立法。為加強PPP的立法與政策製定、組織協調、規範指導和信息統計等方麵的工作，應借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立統一且專門的PPP管理機構，統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜，並明確部門職責分工。

同時，收益應與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。PPP項目期限一般都很長，由於信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。

社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本並獲得合理回報。但PPP在我國的發展目前尚處於探索階段，加上PPP本身環節比較多，涉及專業領域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。

若必須出台，也不能以現有《政府特許經營條例》草案稿出台，須重新定位其法律級次、法律名稱（建議采用“政府特許”而非“政府特許經營”的概念）、明確限定政府特許的範圍並嚴格厘清與PPP法的關係，同步加快將PPP法列入人大立法計劃的進程。三是探索建立動態調整的定價機製。二是支出責任上限標準彈性設置。政府應承擔法律政策變更等風險。

建議根據PPP項目對應的細分領域，比如汙水處理、水利設施、安居住房、養老等領域，盡快出台分行業或領域的項目實施操作細則，更有針對性地指導市縣推進PPP工作。再如，PPP運作和現行的《土地管理法》等法律法規也存在不適用之處。

這樣才能真正基於雙方的平等地位，遵循契約精神進行合作，也才能真正將PPP落地，做到為群眾辦實事、為百姓謀福祉。此外，PPP相關業務知識普及度不夠、項目相關機構協調還不順暢、縣域範圍內整體金融生態環境較差等因素也加大了PPP項目引資融資和落地的難度。

政府和社會資本平等合作的前提，需要雙方的能力相當，否則，很難實現收益和風險在雙方的有效匹配。政府和企業均希望對方承擔更多風險。

難點之四：部分PPP項目的財政承受能力論證和物有所值評價流於形式2015年財政部先後出台了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規範PPP項目的運作，防範財政風險。財政承受能力論證指引要求“每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，這一比例對控製財政風險有明顯作用，但是對於建設一些有規模、高標準的公共投資項目有時也顯得不足。政府方主要訴求是在政府的財政支出最小的前提下，提高公共服務的質量和安全性。難點之三：社會資本對進入PPP項目信心不足盡管目前財政部、國家發展改革委、國開行等都在力推PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況並不樂觀，出現了“叫好不叫座”的現象。

尤其是政府方麵，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，將風險轉嫁給社會資本方。一是從財力保障角度有效提升市縣級可承受能力。

而且，財政承受能力論證需要政府對債務進行甄別，編製規範的資產負債表和現金流量表，測算未來一個時期的現金流量和償債能力。再如，目前財政部和國家發展改革委均推出了示範項目（或稱為典型案例），涉及多個領域，但對於示範項目的認定標準不甚相同，給地方實際操作帶來困惑。

同時，考慮到政府特許範圍是動態調整的，國家沒有必要就政府特許單獨立一部《特許經營法》或《政府特許經營條例》。這些基礎工作沒有做好，論證也難以開展。

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